Gestern stellte der Justizsenator von Berlin, Thomas Heilmann (CDU), der Öffentlichkeit Teile eines Berichts über den Einsatz der Funkzellenabfrage im Land Berlin vor. Dies möchte ich zum Anlass nehmen, einige Gedanken zur Funkzellenabfrage aus Sicht eines Abgeordneten zu verlieren.

Was ist die Funkzellenabfrage?

FZA-Definition
Bei der Funkzellenabfrage handelt es sich um ein Ermittlungsinstrument der Polizei, das bei schweren Straftaten eingesetzt werden soll. Eine Funkzelle ist ein Einwahlpunkt für Mobiltelefone. Verschiedene Mobilfunkanbieter betreiben diese über das Land verteilt, damit Mobilfunk möglich ist. Die Mobilfunkanbieter speichern zu Abrechnungszwecken, wann ein Mobiltelefon mit welcher Funkzelle verbunden war. Die Funkzellenabfrage ermöglicht es der Polizei genau diese Daten abzufragen. Hierzu muss die Staatsanwaltschaft bei einer Richterin oder einem Richter beantragen, dass ein Mobilfunkanbieter die Daten einer bestimmten Funkzelle herausgeben soll. Der Gedanke dahinter ist der, dass Straftäter*innen während einer Tat ein Mobiltelefon mit sich führen, das auf ihren Namen registriert ist. Somit wäre es für die Polizei in der Theorie ein leichtes, Straftäter*innen zu ermitteln.

Kritik

FZA-Kritik
In der Realität geraten jedoch vor allem Menschen ins Raster der Ermittlungen, deren Mobiltelefone zum Tatzeitpunkt mit der abgefragten Funkzelle verbunden waren. In einer Stadt wie Berlin sind schnell 20.000 Telefone in einer Funkzelle versammelt, so dass durch die Funkzellenabfrage ein enorm großer Datensatz erfasst wird. Oft werden, wie zum Beispiel bei Autobrandstiftungen im Jahr 2009, mehrere Funkzellenabfragen im Stadtgebiet durchgeführt, weil sich die Polizei erhofft, dasselbe Mobiltelefon in den Abfragen wieder zu finden. So können im Zusammenhang mit als Serie vermuteten Straftaten Millionen von Datensätzen anfallen. Polizei und Staatsanwaltschaft suchen die buchstäbliche Nadel im Heuhaufen, basierend auf der Vermutung, der oder die Täter, würden immer dasselbe Mobiltelefon zum Tatzeitpunkt mit sich führen. Im polizeilichen Alltag sieht das wohl so aus, dass handelsübliche Excel und csv-Dateien händisch oder per Suchfunktion durchforstet werden müssen. Diese Datensätze bieten immer ein Potential missbraucht zu werden. So können über die Abfragen Rückschlüsse über die Lebensführung der Nummerninhaber*innen gemacht werden. Chronische Erkrankungen, Affären oder auch private Vorlieben sind im Zweifelsfall rekonstruierbar.

Aber wenns hilft!

Jetzt könnte man argumentieren, dass die Funkzellenabfrage nur bei schweren Straftaten eingesetzt werden darf und der Polizei bei den Ermittlungen hilft, und dass somit der Grundrechtseingriff durch die verdeckte Überwachung von Tausenden Menschen, die zufällig auch in der Funkzelle waren, gerechtfertigt ist. Das Problem ist, dass weder das Parlament, noch die Öffentlichkeit, über Erfolg oder Misserfolg der durchgeführten Maßnahmen informiert wird. Es gibt keine wissenschaftliche Evaluation der Maßnahmen anhand nachvollziehbarer Erfolgskriterien. Weder der Innensenat noch der Justizsenat haben Kriterien formuliert, nach denen eine durchgeführte Funkzellenabfrage erfolgreich ist. In der parlamentarischen Auseinandersetzung um das Ermittlungsinstrument der Funkzellenabfrage brachten Polizei, Staatsanwaltschaft und Verwaltung daher immer nur anekdotisches Wissen und Behauptungen vor. Das lief in der Regel so ab, dass in den Ausschüssen spektakuläre Einzelfälle vorgetragen wurden, die verdeutlichen sollten, dass die Maßnahme zur Kriminalitätsbekämpfung geeignet ist. In einer Demokratie, in der es Aufgabe des Parlamentes ist, exekutives Handeln kritisch zu prüfen, reichen Anekdoten jedoch nicht aus. Insbesondere, wenn es um eine verdeckte Überwachung geht.

Antrag zur Herstellung besserer parlamentarischer Kontrolle

Aus diesem Grund beschloss das Berliner Abgeordnetenhaus auf Initiative der Piratenfraktion am 27. November 2014, dass es genauer über die durchgeführten Funkzellenabfragen informiert werden möchte. Insbesondere sollte aufgeschlüsselt werden, bei welchen Straftaten die Funkzellenabfrage eingesetzt wird und in welchen Verfahren die Funkzellenabfrage tatsächlich auch als Beweismittel eingesetzt wurde. Der Bericht mit dieser Erhebungsmatrix für Funkzellenabfragen sollte dem Parlament am 30. Juni 2015 vorliegen. Diese Frist wurde von der Justizverwaltung gerissen, ohne dass das Parlament hierüber in irgendeiner Form informiert wurde. Lediglich auf Nachfrage erklärte die Justizverwaltung, dass der Bericht voraussichtlich Ende Juli 2015 fertiggestellt sei, weil es so viel Arbeit sei den Bericht zu erstellen.

Gestern, am 28. Juli 2015, stellte der Justizsenator Teile des vom Parlament geforderten Berichts der Presseöffentlichkeit vor. Dem Parlament liegt der Bericht noch immer nicht vor, obwohl es ein leichtes wäre, ihn per Mail zu versenden. Allein das ist schon ein Politikum. Denn natürlich wird vom Parlament erwartet, den Bericht zu kommentieren. Das wiederum ist schwer, wenn er dem Parlament nicht vorliegt. Auch auf Nachfrage ist die Justizverwaltung nicht in der Lage, den Bericht an die Abgeordneten zu versenden. Der durch die Justizverwaltung erstellte und vom Justizsenator vorgestellte Bericht läge der Justizverwaltung nicht vor (!), es sei Aufgabe der Senatskanzlei, den Bericht ans Parlament zu übermitteln. Die Senatskanzlei kann mir aber Stand heute 17:30 Uhr nicht mitteilen, ob der Bericht ans Parlament geschickt wurde, in der Geschäftsstelle sei niemand mehr da.

Keine gute Datenlage

So muss ich mich mit den Informationen begnügen, die ich der Berichterstattung über den Bericht entnehmen kann. Die Funkzellenabfrage wurde in 500 Fällen eingesetzt, wobei offen ist, wie viele Funkzellenabfragen je Fall durchgeführt wurden und wie viele Datensätze dabei anfielen. Fest steht nur, dass die Funkzellenabfrage im Durchschnitt mindestens einmal täglich in Berlin stattfindet. Die Chancen, dass das eigene Mobiltelefon in einer solchen Abfrage landet stehen also recht gut.

Für den Senator ist die Funkzellenabfrage ein Erfolg, ohne dass er in der Lage ist, nachvollziehbare Kriterien zu benennen, mit denen er den Erfolg misst. Die Funkzellenabfrage sei sogar so erfolgreich, dass er sich wünscht, sie häufiger bei Einbrüchen einzusetzen, denn da liegt die Aufklärungsquote nur bei sieben Prozent. Abschließend hätte Heilmann gerne noch, dass die Provider die Verbindungsdaten länger speichern, damit sie länger von der Polizei abgerufen werden können, er fordert also eine Vorratsdatenspeicherung.

Und jetzt?

Die parlamentarische Debatte wird noch folgen. Aber auf Grundlage der vorhandenen Informationen möchte ich darlegen, warum die Funkzellenabfrage in meinen Augen kein geeignetes Mittel zur Strafverfolgung ist und nie werden wird. Betrachtet man die polizeiliche Kriminalstatistik 2014, so wurden in Berlin 543.156 Straftaten registriert. Ich formuliere das bewusst so, denn die tatsächliche Kriminalitätsrate dürfte höher liegen, da nicht jede Straftat zur Anzeige gebracht wird. 500.000 hört sich erst mal viel an, ist für eine Stadt dieser Größe aber wohl niedrig. Der jährliche Durchschnitt betrug in den letzten zehn Jahren übrigens 499.239, was bedeutet, dass die Kriminalität in Berlin in den letzten zehn Jahren relativ konstant geblieben ist.

Dem gegenüber stehen 500 Fälle, in denen die Funkzellenabfrage angewendet wurde. Wenn es nur 500 sind, dann „macht das doch nichts“ könnte man jetzt erwidern. Dem entgegne ich, dass trotzdem Millionen von nicht straffälligen Menschen durch die Abfragen betroffen sind. Ein weiteres Gegenargument wäre, dass es 500 schwere Straftaten sind, bei denen die Funkzellenabfrage eingesetzt wird. Das ist korrekt, aber bei Straftaten wie zum Beispiel Mord ist die Aufklärungsquote traditionell hoch. Die Funkzellenabfrage ist in dieser Form seit 2008 möglich, die höchste Aufklärungsquote beim Mord mit 97% hatte Berlin in den letzten zehn Jahren im Jahr 2006. Auch bei anderen Delikten bleibt die Aufklärungsquote relativ konstant.

Betrachtet man den Wohnungseinbruch, bei dem Herr Heilmann die Funkzellenabfrage in Zukunft gerne standardmäßig einsetzen möchte, so gab es 2014 12.159 Fälle. Das ist gemessen an der Gesamtkriminalität erfreulich gering. Auffällig ist, dass die absoluten Zahlen der aufgeklärten Fälle in den letzten zehn Jahren annähernd gleich geblieben sind. Das bedeutet unabhängig davon, wie viele Einbrüche begangen werden, im Schnitt werden zwischen 800-900 Fälle aufgeklärt. Das war nicht immer so. In den 90ern war die Aufklärungsquote in absoluten Zahlen doppelt so hoch. Von 1993 bis 1999 gab es jährlich jedoch auch zwischen 10.000 bis 15.000 Wohnungseinbrüche in Berlin. Das bedeutet, Berlin hatte schon mal mit hohen Wohnungseinbruchszahlen zu kämpfen, es wäre lohnenswert zu ermitteln, was zum Sinken der Einbrüche Ende der 90er Jahre geführt hat. Fest dürfte stehen, dass Überwachung nichts damit zu tun hatte.

Ein Einsatz der Funkzellenabfrage in allen 12.000 Fällen aus dem Jahr 2014 würde bedeuten, dass ganz Berlin de facto unter einer Rasterfahndung stünde, bei der Milliarden von Verbindungsdaten anfielen, um wohlgemerkt Eigentumsdelikte aufzuklären. Ich möchte den Wohnungseinbruch nicht marginalisieren, ich kenne Betroffene und ich weiß, dass es ein Scheißgefühl ist. Letztes Jahr wurde zweimal in meinen Keller eingebrochen und das fand ich schon äußerst unangenehm. Dem individuellen Eigentumsdelikt, das sich obendrein versichern lässt, steht jedoch die Überwachung von Millionen Menschen gegenüber, die mit der Straftat gar nichts zu tun haben. Zumal etwa 10 Prozent aller Einbrüche in Berlin dadurch Zustandekommen, dass die Wohnungstür nur zugezogen und nicht abgeschlossen wird. Der effektivste Schutz vor einem Einbruch ist nach wie vor ein Sicherheitsschloss. Das kann mit Material und Einbau aber schon mal um die 800 Euro kosten, weswegen die Investition häufig gescheut wird. Im Vergleich mit den seelischen und finanziellen Schäden nach einem Einbruch sind die 800 Euro jedoch gut investiert. Würde der Senat also tatsächlich den Wohnungseinbruch effektiv bekämpfen wollen, so würde er dafür sorgen, dass mehr Sicherheitsschlösser verbaut werden, insbesondere in Wohnungen die besonders gefährdet sind, zum Beispiel Altbauwohnungen in der obersten Etage.

Unabhängig von der Frage, wie sich Kriminalität effektiv bekämpfen lässt und wie nicht, möchte ich noch ein technisch-organisatorisches Argument gegen die Funkzellenabfrage bringen. Die Durchführung einer Funkzellenabfrage ist nämlich mit einem hohen personellen und administrativen Aufwand verbunden. Die entsprechenden Funkzellen werden von der Polizei vor Ort per Messung ermittelt. Das bedeutet Personal- und Zeitaufwand. Dann muss der Staatsanwalt einen Antrag an den Richter schreiben, der Richter muss den Antrag prüfen und gegebenenfalls bewilligen. Bleiben wir bei den 12.000 Wohnungseinbrüchen, so würde das bedeuten, dass die Polizei 12.000 mal damit beschäftigt wäre eine Funkzelle zu ermitteln, 12.000 Anträge geschrieben und bewilligt werden müssten und dann mindestens 12.000 Dateien mit hohem Personalaufwand durchforstet werden müssten. Herr Heilmann bleibt die Erklärung schuldig, wie dieser Mehraufwand geleistet werden soll. Insbesondere kann er nicht erklären, warum eine Funkzellenabfrage und der damit verbundene Aufwand besser wäre, als klassische Ermittlungsarbeit.

Bei all diesen Erwägungen haben wir noch immer nicht geklärt, inwiefern die Grundannahme, dass Täter*innen während ihrer Tat ein Mobiltelefon mit sich führen, das auf ihren Namen registriert ist, überhaupt plausibel ist. Insbesondere aus dem Bereich der organisierten Kriminalität ist bekannt, dass sich Täter*innen Mobiltelefone besorgen, die auf andere Personen registriert sind. Wenn sie überhaupt Mobiltelefone benutzen. So dürften wenn überhaupt Täter*innen ermittelt werden können, die im Affekt handeln, aber nicht professionell operierende Banden, um die es Justizsenator Heilmann allem Anschein nach geht.

Alle Polizist*innen böse?

Dieser Datensammlung ohne belegten Nutzen steht jedoch das Missbrauchspotential gegenüber, dass durch diese Daten entsteht. Wie oben erwähnt ist es möglich, mit mehreren Funkzellenabfragen Bewegungsprofile von Menschen zu bilden, die Aufschlüsse über deren Privatleben bieten. Ich glaube natürlich nicht, dass irgendjemand bei der Berliner Polizei tatsächlich diese Daten für andere Zwecke benutzt als die gesetzlich vorgesehenen, allein: Ich kann es nicht überprüfen.

Die Frage ist nicht, ob ich einen konkreten Mitarbeiter der Polizei kenne, der diese Daten missbräuchlich nutzt, sondern, ob ein Missbrauch möglich ist. Und ja, wo solche Daten gesammelt werden, ist Missbrauch mit ihnen immer möglich. Das ist die einfache Antwort.

Als Abgeordneter bin ich der Verfassung nach allen Berlinerinnen und Berlinern gleich verpflichtet. Das bedeutet, ich muss durch meine parlamentarische Arbeit einen Ausgleich ganz vieler Interessen abbilden. Einmal wollen Menschen, dass Kriminalität bekämpft und verfolgt wird, dann wollen Menschen aber auch, dass sie nicht vom Staat überwacht werden oder dass die Daten aus einer Überwachung gegen sie verwendet werden. Der Senat, die Exekutive, hat bisher dabei versagt, mir plausibel darzulegen, warum eine Überwachung in Form der Funkzellenabfrage notwendig ist. Wenn ich also abwägen muss, entscheide ich mich immer gegen die Funkzellenabfrage, denn ich denke ihr Nutzen wird systematisch überschätzt und Polizei und Staatsanwaltschaft sollten sich in der Zeit lieber mit anderen Dingen beschäftigen. Es ist in meinen Augen einer Demokratie auch nicht dienlich, immer wieder den vermeintlich einfachen Weg der Überwachung zu gehen, denn das führt auch dazu, dass in den Parlamenten keine Debatte über die Ursachen der Kriminalität geführt werden. Ein Parlament, Abgeordnete, müssen aber über die in der Gesellschaft herrschenden Zustände debattieren und sich mit ihnen auseinandersetzen. Vielleicht käme man darüber auf effektivere Lösungen, die gar nichts mit Überwachung zu tun haben und die ausnahmsweise auch mal funktionieren. Nur so eine Idee.

Zu Senator Heilmann kann ich nur sagen, dass seine Forderung nach einer Ausweitung der Funkzellenabfrage abzulehnen ist. Insbesondere hat er kein sachliches und fachliches Argument, das irgendwie begründen würde, warum der Einsatz der Funkzellenabfrage sinnvoll ist. Er behauptet nur, dass es funktioniert.

Links und Dokumente

Polizeiliche Kriminalstatistik Land Berlin

Beschluss zur besseren parlamentarischen Kontrolle der Funkzellenabfrage vom 27. November 2014 (PDF)

Kompletter Parlamentsvorgang zum ursprünglichen Antrag der Piratenfraktion „Einführung einer Erhebungsmatrix für Funkzellenabfragen – Bessere statistische Erfassung von Daten für echte parlamentarische Kontrolle“ als Drucksache 17/1700

Inhaltsprotokoll des Ausschusses für Inneres, Sicherheit und Ordnung vom 29. September 2014 (PDF)
(Aussprache zur Drucksache 17/1700 ab Seite 24)

Wortprotokoll des Ausschusses für Digitale Verwaltung, Datenschutz und Informationsfreiheit vom 29. September 2014 (PDF)
(Aussprache zur Drucksache 17/1700 ab Seite 2)

Inhaltsprotokoll des Ausschusses für Inneres, Sicherheit und Ordnung vom 10. September 2014 (PDF)
(Aussprache zur Drucksache 17/1700 ab Seite 3)

Inhaltsprotokoll des Ausschusses für Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten, Verbraucherschutz, Geschäftsordnung vom 19. November 2014 (PDF)
(Aussprache zur Drucksache 17/1700 ab Seite 3)

Weitere Informationen zur Funkzellenabfrage im innenpolitischen Bericht der Piratenfraktion (ab Seite 11)

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